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生态文明新时代环境规划的使命与担当

发布日期:2020-6-15 浏览次数:286

 作者:包存宽     来源:中国环境报

      规划是从理念到行动、从理论到实践的政策载体与桥梁,将理念“转译”成行为规范,引导、约束各类主体的社会经济活动。实现高质量发展,需要从理念到行动、从过程到结果全过程对传统发展模式进行生态化改造。规划是发展的龙头。作为理念的生态文明,须以“发展规划为统领,空间规划为基础,专项规划、区域规划为支撑的规划体系”为政策载体落实实施;作为道路或模式的生态文明——“生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路”“以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子”“人与自然和谐的现代化”,同样需要以规划引导和管理“增长”。

  一直以来,我国的规划几乎无一例外都是扩张型规划,“有条件上、没有条件也要上”“跨越式增长”甚至长期成为相关规划的主题词。不仅资源类规划开发色彩远重于保护色彩,而且环境与生态保护规划也让位于社会经济和城镇发展规划。作为发展中国家,扩张型规划存在一定的合理性,但长期以来过于重视增长、忽视资源环境生态制约导致当前发展不均衡不充分、发展质量低下、资源环境生态约束趋紧等问题,甚至削弱了规划实施的正面效果。因此,需要从规划及规划制度体制机制的问题入手,这正是当前规划体制改革所要解决的。

  党中央国务院2018年11月以来陆续发布了《统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》和《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》。这两个《意见》理顺了规划关系,建立了由统领性的发展规划、基础性的空间规划、支撑性的专项规划和区域规划以及省市县各级规划共同组成的一个规划体系。

  发展规划阐明国家战略意图,比如2035年基本实现现代化的目标、美丽中国目标,是社会经济发展的蓝图,明确未来规划期间内的政府工作重点,引导规范市场行为。发展规划处于规划体系中的最上位,是其他规划的总遵循。空间规划以空间治理和空间结构优化为主要内容,是实施国土空间用途管制和生态保护修复的重要依据,具有底线、红线的基础性作用。专项规划是指导特定领域发展、布局重大工程项目、合理配置公共资源、引导社会资本投向、制定相关政策的重要依据。

  环境规划是为实现经济社会发展与环境保护相协调的目标,约束人们生产生活行为,是对人类活动进行时间与空间上合理安排。党的十九大报告中提出我国社会主要矛盾发生变化,人民需求从“物质文化”演进为“美好生活需求”。环境规划被赋予新的使命与担当,着眼于化解主要矛盾、满足新时代的新要求。

  环境规划的本质范畴

  无论作为学术术语或概念范畴的环境规划,还是在实践层面和政策话语里的环境保护规划,包含两层含义:一是规划的工作对象是“环境”;二是“为了环境”而对“人类活动”的时间与空间进行安排。

  作为规划的工作对象,根据《环境保护法》,“环境”通常是指影响人类社会生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素总体,更多还是从物质性和自然要素进行界定,而忽视了“环境”的非物质性和社会要素,如人与自然和谐共生、经济发展与环境保护的关系等。

  “为了环境”而规划,范畴则广泛得多,包括通常意义上的环境规划,还包括生态环境部门(领域)以外的其他生态环境规划,如森林、水利、土地的规划,甚至还包括可能会对环境产生重大影响的规划,如新城新区、产业发展、交通运输、矿产资源开发等规划。

  环境规划的基本特征

  根据Edward Soja提出的“存在的三元辨证” 概念,无论规划要实现的环境目标,还是规划要着力解决的环境问题,都具有时间性、空间性和复杂性的特征。

  所谓时间性,主要指我国当前面临资源环境与生态问题的时代特征或特定阶段性,环境问题的自然规律或周期性,环境政策的行政周期、企业环境行为的商业周期等。

  所谓空间性,是指依据环境问题的影响范围或环境问题的普遍性程度,分为地方性、区域性、全国性甚至全球性环境问题或环境影响,以及环境要素的流动性和环境外部性及因此导致的环境治理的事权或职责范围,与环境影响范围或环境质量改善范围的不匹配等空间特征。

  所谓复杂性,是指环境规划应着重协调人与自然的关系、发展与保护的关系、资源环境生态的关系,这些关系都是极其复杂且不确定的。当然,这些关系也须在时间、空间上进行充分协调与合理安排。

  新时代,环境规划应基于生态文明要求,在时间上协调眼前利益与长远利益之间的关系,平衡好当代人发展实效与后代人发展机会之间的关系。

  在空间上,做好不同环境功能区的划定及其关系协调,以及环境功能区划等与主体功能区划、四区五线等其他相关空间管制的协调,实现国土空间格局优化。

  在复杂性上,一方面,环境规划须关注环境问题的社会影响(社会稳定风险、邻避冲突)、公众对环境问题的认知与感受;另一方面,须协调好环境规划与其他相关领域规划尤其是经济社会发展类规划之间的关系。

  在强调生态优先、绿色发展的今天,“为了环境”而规划的环境规划,应作为社会经济发展类规划的基础性规划而非专项规划,环境规划所确定的目标、原则与要求应为社会经济发展类规划提供编制与决策的依据。

  重新确定环境规划的主要功能、核心要素和保障机制

  在规划目标上,既要贯彻总体国家安全观,坚守生态环境安全底线和问题导向,又需要满足人民群众对优美环境的需求,对环境质量持续改善的需求,对更好的生态产品与服务的需求。

  在环境规划的“空间、总量、准入”核心要素上,通过空间管制,协调及优化生态空间、生活空间和生产空间,构建有利于环境保护的国土空间开发格局;通过总量管控,设定区域(流域)及重点行业污染物排放总量上限,直至控制能源资源消耗总量甚至重污染行业产能的总量控制,从产能规模、能源与资源消耗、污染物排放总量3个层次推进区域(流域)环境质量改善。通过环境准入,设定区域(流域)产业发展的环境准入条件,推动产业转型升级和促进绿色发展。整体而言,空间管制、总量管控和环境准入是解决结构性、根源性、全局性资源环境与生态问题的途径与政策工具,对于全面改善环境质量意义重大。通过环境规划确定的空间管制、总量管控和环境准入及相关要求,应作为其他规划编制的依据或应遵从的前提条件。

  在环境规划的保障机制上,加强环境规划的“预警+保障”机制建设。一方面,识别、预警及时应对各类突发事件,避免全局性、系统性和不可逆的生态环境风险,确保生态安全底线。

  另一方面,从以下4方面推进环境治理体系现代化建设:制度体系上,始终坚持节约资源和保护环境的基本国策,完善生态环境管理制度系统;管理体系上,设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构,统筹山水林田湖草系统治理;监督体系上,构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系,坚决制止和惩处破坏生态环境行为;宣传体系上,加大宣传力度,普及环保知识,推进社区和公众参与;协调制度间的相互作用,形成制度合力,建立完善持续改善环境的长效机制;通过“为了环境的规划”,建立公众—企业—政府之间、中央与地方之间、生态环境与其他相关部门之间、不同地区之间的对话、协作的机制。

 

  作者系复旦大学环境科学与工程系教授,中国环境科学学会环境规划专业委员会副主任委员

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